POLITICAS ORZAMENTARIAS PARA TEMPOS DE CRISE.- Santiago Lago Peñas

01/01/1970  

Políticas presupostarias en tempos de crise

Santiago Lago Peñas

(http://webs.uvigo.es/slagop )

Desafortunadamente, o duro axuste orzamentario que estamos a sufrir víase vir. Como consecuencia das sucesivas rebaixas fiscais aprobadas na última década, a renitencia a avanzar nas propostas de reforma fiscal verde e o escaso avance na loita contra a fraude fiscal, a recesión puxo en evidencia a febleza financeira do sistema tributario español e a súa extrema dependencia das actividades inmobiliarias. Na fase alcista do ciclo, semellaba que todo era financiable sen custo nin límite, incluídas a supresión do imposto de patrimonio, a desfiscalización das herdanzas e os rendementos do capital no irpf, a práctica eliminación do imposto sobre actividades económicas ou as rebaixas do imposto sobre sociedades.

O texto que segue intenta achegar información e opinión a tres tipos de cuestións: as que teñen que ver coa evolución da política fiscal no último período; a análise dos axustes orzamentarios e, por último, coñecer cales son as consecuencias reais destes axustes nos servizos públicos.

Para construír os tres apartados deste texto utilizáronse diferentes traballos publicados en varios medios de comunicación. En todos os casos, trátase de ofrecer alternativas enfocadas a Galicia.

1. A POLÍTICA FISCAL NOS ÚLTIMOS ANOS

1.1. Impostos e política

Os impostos son un elemento importante no funcionamento das sociedades contemporáneas. O financiamento dos extensos estados do benestar cos que nos dotamos esixe que a cidadanía e as empresas contribúan de forma por forza xenerosa cos seus propios recursos. Por iso os impostos preocupan a uns e outros e convértense en obxecto destacado no debate público. En particular, e na medida en que existen múltiples figuras impositivas con características moi dispares, a forma en que as configuramos e combinamos non é banal: non é o mesmo subir un imposto sobre a renda que un imposto sobre o consumo; non é o mesmo reducir a recadación por irpf rebaixando a tributación das rendas de capital que aumentando o mínimo exento. De feito, durante boa parte do século xx falouse do modelo fiscal socialdemócrata, caracterizado polo protagonismo da tributación directa e persoal e no que a progresividade era un aspecto moi relevante. É verdade que os tempos mudaron, que existen novas restricións e que non é razoable deseñar un sistema fiscal nos mesmos termos que hai trinta ou corenta anos.

Non obstante, e como demostraron hai algúns anos os expertos convocados pola Fundación Alternativas, segue sendo posible definir un modelo coherente, global e enraizado na tradición socialdemócrata, nos seus principios e obxectivos (Una alternativa fiscal para España, Exlibris Ediciones, 2002).

Non parece que este fose o enfoque seguido ata o momento polos gobernos de Rodríguez Zapatero. A eliminación do imposto sobre patrimonio, o laissez-faire ante o desmantelamento do imposto sobre sucesións, a intrahistoria da redución dos catrocentos euros e o chamado cheque bebé, os cambios na tributación do capital no irpf ou o acontecido co abortado acordo con Esquerda Unida en materia fiscal son signos doutra cousa. Quizais, do triunfo da táctica sobre a estratexia fiscal; da improvisación sobre a planificación; do electoralismo e a busca de apoios a curto prazo sobre a coherencia ao longo andar e o mantemento de distancias respecto ás opcións tributarias conservadoras.

En Galicia, durante o goberno Touriño, as cousas foron diferentes. É verdade que o goberno de coalición psdeg-bng non impulsou moitos cambios en materia fiscal. Pero os que fixo foron coherentes e razoables, resistindo presións fortes e incorporando na axenda cuestións ambientais e de valorización dos nosos recursos naturais. O canon hidroeléctrico e a revisión do imposto sobre contaminación atmosférica son dous bos exemplos. E hai que destacar tamén a reforma do imposto sobre sucesións e doazóns. Tendo en conta o difícil escenario en que nos movemos, foi un dos gobernos autonómicos que máis se mollou para manter a figura máis progresiva do sistema fiscal español.

A esquerda debería manterse nesa liña de coherencia e, dentro das posibilidades legais en mans das comunidades autónomas, reflexionar sobre o que resta por facer. Porque unha lexislatura pasa decontado e o equilibrio de forzas na actualidade non é dos anos noventa, como o demostrou o sorpasso dos populares hai uns meses. A esquerda debe estar preparada para gobernar en 2013 e iso require empezar a traballar xa hoxe en moitos asuntos, entre eles a fiscalidade. En particular, existe un espazo importante no ámbito da tributación ambiental. Ademais, e aínda que sexa ir ao contraxeito, non debería darse por perdida a imposición patrimonial. Mesmo con perspectiva de achegar ideas a escala estatal.

1.2. Rebaixas fiscais: efectos colaterais

Vivimos tempos de rebaixas fiscais. Premido polo pp, o propio psoe converteuse en adaíl de reducións fiscais nos impostos directos, contribuíndo activamente a construír un marco interpretativo que permita xustificar e fundamentar o labor. Certo é que non todo o psoe concorda cunha estratexia cuxo núcleo de asesores parece atoparse na Moncloa. Pero a realidade é que o que máis manda, Rodríguez Zapatero, asumiuna como propia.

Observando con atención, discírnese unha pauta común a todos os casos. Primeiro, búscase un tributo ben visible para colectivos máis ou menos amplos de votantes. Segundo, íllase o imposto dos demais, esquecendo que en todos os sistemas vivos, incluído o fiscal, existen equilibrios e interrelacións. Terceiro, recompílanse argumentos a prol da rebaixa ou supresión do imposto. E cuarto, constrúese un discurso que amplifica a relevancia deses argumentos favorables e tenta agochar os desfavorables.

Creo que este esquema explica razoablemente ben o que aconteceu ou está a acontecer co imposto sobre actividades económicas, o imposto sobre sucesións, a tributación do capital no irpf ou o imposto sobre patrimonio. Centremos a atención neste último.

Tanto Rajoy coma Zapatero prometeron eliminalo, co mesmo argumentario: é un tributo desfasado; non existe noutros países do ámbito; a elusión fiscal fai que recaia sobre as clases medias; hai que evitar a competencia fiscal entre comunidades autónomas; a recadación é pequena; é un tributo confiscador... Para cada un deses argumentos existen respostas razoables que, en conxunto, avalarían unha reforma pero non a supresión da figura. Non obstante, non se mencionan. É máis, inténtase trasladar a idea de que o cidadán mediano vai beneficiarse substancialmente; igual que aconteceu no imposto sobre sucesións.

Mais a realidade mostra que non é así. Con todos os defectos (corrixibles) dos impostos sobre a riqueza, son figuras altamente progresivas e que contribúen marxinalmente á redistribución social. Aínda máis. Dada a actual desfiscalización das rendas de capital no irpf, serven para facer un pouco máis xusto o sistema. É a referida interrelación entre figuras tributarias.

Un exemplo numérico servirá para poñelo de relevo. Se eliminamos o imposto sobre o patrimonio e o imposto sobre sucesións, unha persoa que herde dez millóns de euros dunha tía remota e os ingrese nunha caixa de aforros non pagará nada o ano que reciba a herdanza. A partir de entón, pagará o 18% sobre os xuros que vaia percibindo, que serán non menos de 400.000 euros anuais brutos. Comparemos con outro cidadán, sen parentes podentes e que traballa de sol a sol para completar cincuenta horas semanais. Supoñamos que ao final do ano alcanza uns ingresos brutos equivalentes á décima parte: 40.000 euros. Pero chegará a pagar o 27% ou máis no seu irpf. A esta situación estanos levando a progresiva desfiscalización da riqueza e os seus rendementos.

Cal foi a posición da Xunta de Galicia presidida por Touriño a este respecto? Activa e firme no caso do imposto sobre sucesións. Pasiva e acomodaticia no de patrimonio. Fronte ás fortes presións dalgúns medios de comunicación e organizacións, a Xunta resistiu, desbotando a supresión do tributo que grava as herdanzas e promovendo unha reforma efectivamente necesaria. Pola contra, a sorprendente eliminación do imposto sobre patrimonio proposta por Zapatero foi saudada con excesiva precipitación.

1.3. Matizando a Zapatero

Facendo zapping, topeime co presidente do Goberno español intervindo no Parlamento. Falaba sobre a supresión do imposto sobre o patrimonio con efectos do 1 de xaneiro de 2008. Un imposto que estaba cedido ás comunidades autónomas e que para Galicia supoñía un instrumento máis de autonomía tributaria, na medida en que contaba con amplas capacidades para modificar tipos impositivos e deducións. O presidente trataba de xustificar a súa decisión ante un parlamentario de Esquerda Unida (non dei confirmado esta filiación, pero douna por suposto porque parece que hoxe son os únicos que defenden isto da progresividade fiscal; pena que perdan o tempo en asuntos internos) que non estaba de acordo coa decisión. Os argumentos fundamentais que utilizaba eran que se trataba dun imposto que xa non existía nos países dos nosos arredores, que recaía sobre as clases medias e que xeraba máis problemas ca vantaxes.

Á maior parte dos académicos que nos dedicamos a estas cuestións non nos pareceu razoable unha supresión que non foi precedida dun debate serio. É verdade que o tributo requiría unha reforma substancial. Pero é moito máis discutible a oportunidade da súa eliminación. Non só polo seu rol como instrumento de autonomía fiscal para as comunidades autónomas, senón como un mecanismo que contribúe á redistribución e o control tributario.

É verdade que recentemente foi suprimido en Finlandia, Luxemburgo ou Suecia, pero tamén que, en Europa, se mantén en Francia, Noruega e Suíza.

É verdade que na forma en que estaba configurado, os patrimonios máis altos contan con máis vías de escape, pero os estudos dispoñibles mostran que o tipo impositivo efectivo que pagan os que teñen unha base impoñible entre 1 e 5 millóns de euros (para unha parella en gananciais, de 2 a 10 millóns de euros) non é moi superior aos que gozan patrimonios superiores. E todos eles tributan máis que parellas en gananciais cun patrimonio neto de ata dous millóns de euros. Tendo en conta que a valoración dos inmobles se fai polo valor catastral e que o valor das débedas se detrae do valor dos activos, dáme a impresión de que hai moitas parellas de «clase media» cunha base impoñible inferior a eses dous millóns. Polo menos en Galicia.

Por outro lado, a incidencia do imposto non alcanza nunca o 1% da riqueza neta. É dicir, o que pagan anualmente os suxeitos pasivos do imposto non supera o 1% da súa riqueza acumulada. Por comparación: un asalariado medio paga por irpf arredor do 20% do seu salario anual. Se ademais temos en conta o trato privilexiado que se lles dá hoxe ás rendas de capital no irpf, non parece que esteamos ante unha situación de espolio e confiscación do capital. En España, os salarios chegan a tributar o 43% no irpf; xuros, dividendos, ganancias en bolsa a un tipo fixo e único do 18%. Onde está a confiscación?

Non sei quen asesorou o presidente nesta materia, pero gustaríame recordar que en 2002, a Fundación Alternativas publicou un informe elaborado por un grupo de expertos a pedimento do secretario de Economía e Emprego da Comisión Executiva Federal do psoe. O texto final asinábano, entre outros prestixiosos expertos, Antoni Castells, Alberto Gago, José Antonio Herce, Javier Ruiz-Castillo, Jesús Ruiz-Huerta e Julio Segura. Entre as súas conclusións figuraba a seguinte: «Fronte ás novas presións para a súa eliminación, debe defenderse de novo a importancia destes impostos para reforzar o compoñente progresivo do sistema, servir de instrumento de control dos bens e dereitos xeradores de renda, facilitar a aplicación do irpf e, segundo vimos, completar o control de determinadas rendas escondidas en patrimonios». Era un bo informe.

1.4. As herdanzas e a xustiza social

O debate en torno á supresión do imposto sobre sucesións non só ten interese político e financeiro, tamén o ten intelectual. Aínda que non se explicite, na súa antesala atópanse posicións antagónicas a respecto dos límites filosóficos á redistribución (Nozick adversus Rawls) ou ao propio suxeito da redistribución (familias adversus individuos). Tradicionalmente, as posicións máis escoradas á dereita están en contra do imposto e a favor dunha concepción familiar e hereditaria da riqueza. Pola súa banda, os liberais de esquerda apóiano como instrumento redistributivo e de igualación de oportunidades, e inciden en que debe ser o individuo a unidade de análise, tratando de corrixir, sequera parcialmente, as consecuencias do azar: o feito de nacer nunha familia rica ou nunha pobre.

A favor dos defensores do imposto están os estudos científicos, a experiencia internacional e a recente, e para algúns sorprendente, posturas dalgúns dos homes máis ricos do mundo (Bill Gates e Warren Buffet, entre outros) ante a iniciativa do presidente Bush de eliminar o imposto nos Estados Unidos, finalmente abortada.

Que dicir dos estudos científicos? Pois que case todos eles mostran a forte capacidade redistributiva do imposto, que recae mormente nas persoas máis adiñeiradas. E que se trata dun bo complemento do irpf, ao gravar plusvalías latentes nos momentos da transmisión que, doutro xeito, quedarían sen gravar. Como non podía ser doutra maneira, en círculos académicos deféndense axustes e revisións do imposto. Pero de forma similar a como se fai para o irpf ou o imposto sobre sociedades: os investigadores sempre animan a vogar cara aos mundos ideais. Ao cabo, a evidencia internacional mostra que o imposto é a regra e non a excepción, salvo en casos como a Italia de Berlusconi.

E malia todo o anterior, a perspectiva de dereita triúnfa. A reivindicación de amplas rebaixas e supresión calou en España e en Galicia. O Partido Popular, organizacións como o Círculo de Empresarios e algúns medios de comunicación foron capaces de construír e difundir con éxito un marco interpretativo pesimista, no que a ameaza de fuga de capitais e a falta de equidade entre os españois de a pé son pivotes argumentais.

Sen dúbida, as cesións de capacidade normativa sobre o imposto ás comunidades autónomas en 1997 e, sobre todo, 2001 favoreceu un proceso difícil de parar unilateralmente para un goberno escorado á esquerda. Neste sentido, a proposta para o exercicio fiscal de 2008 e seguintes do goberno psoe-bng é probablemente do máis valente que puido facer nestes tempos a Xunta: manter o imposto facendo algunhas concesións razoables.

Pero temo que é unha estratexia insuficiente, se de verdade os partidos de esquerdas queren manter o imposto a medio prazo. Para iso deberían facer dúas cousas. Primeiro, redefinir o marco interpretativo: explicarlle á cidadanía os efectos económicos e sociais do imposto cientificamente contrastados. Segundo: identificar e corrixir os problemas dun imposto. En particular, debe evitarse en todo o posible que o tributo afecte o funcionamento e supervivencia de empresas produtivas. Porque esas xeran emprego e benestar e porque xa pagarán de forma significativa a través do imposto sobre beneficios. Aínda que o sentido común apunta a que a bonificación do 99% que aprobou a Xunta bipartita é suficiente para non facer quebrar a ninguén, talvez pagaría a pena estudalo máis polo miúdo. Terceiro: impulsar acordos entre comunidades ou, se iso non for posible polo rexeitamento das comunidades gobernadas polo Partido Popular, redefinir dende A Moncloa o espazo de posibilidades das comunidades autónomas. En particular, establecer un mínimo que sirva de base á carreira fiscal á baixa.

2. AXUSTES ORZAMENTARIOS

2.1. Subas de impostos

A brutal caída da recadación tributaria e as medidas expansivas aplicadas polo lado do gasto ameazan con conducir ao déficit público ata territorios descoñecidos. Para resolver a situación só existen dúas vías: reducir o gasto e incrementar a recadación fiscal. Ao meu xuízo, a dimensión do desfasamento obriga a combinar ambas as dúas.

Recortes en gasto corrente e de capital son posibles, pero non deberían xerarse falsas expectativas ao respecto: existen moitas partidas de gasto público comprometidas (salarios, xuros da débeda, pensións e seguros por desemprego...), non existe tanta graxa no sector público como ás veces se defende dende posicións críticas co estado do benestar, e de aplicárense os recortes sen precisión cirúrxica, a calidade dos servizos pódese resentir seriamente. Sen dúbida, é un momento para grandes xestores públicos e hábiles políticos. Aínda así, no caso de gobernos comprometidos coa equidade e os servizos públicos, o incremento na recadación impositiva debe ser a pata principal do axuste. É tempo de revisar decisións tomadas no pasado, contemplando o sistema fiscal en conxunto.

Canto ao primeiro, amais de anular a dedución dos 400 euros no irpf, deberíase reformular a tributación da riqueza e as rendas do capital. A caída dos prezos e do custo dos créditos pode ser unha boa xustificación para a supresión da dedución. A primeira medida que devolvería ás arcas públicas non menos de 4000 millóns de euros. Canto aos impostos de sucesións, patrimonio e a tributación das rendas de capital no irpf e das sicav, a realidade é que España foi dos países do mundo que máis vantaxes foi dando aos propietarios do capital na última década. Se a iso lle sumamos unha fraude fiscal que practicamente duplica a media da zona euro e que rebaixa, sobre todo, o esforzo tributario de empresarios, autónomos e profesionais, non ten moito xeito avogar por un incremento nos tipos marxinais máximos dun irpf que afecta, nomeadamente, a asalariados que xa están a pagar ata un 43% dos seus ingresos. Ademais, en perspectiva internacional, o tipo máximo do irpf en España xa é medio-alto e chégase máis rápido que en moitos outros países.

En definitiva, sería razoable incrementar o tipo impositivo sobre as rendas de capital no irpf dende o actual 18%. Por que non elevalo ao tipo mínimo ao que tributan os asalariados (24%)? Tamén se debería buscar algunha forma de garantir a supervivencia do imposto sobre sucesións. Ademais, habería que repensar a decisión de desactivar o imposto sobre o patrimonio e reformular o moi beneficioso tratamento fiscal que se lles outorga ás sociedades xestoras dos patrimonios dos máis ricos.

De forma paralela a estas actuacións, é urxente darlle ao problema da fraude fiscal a importancia que ten. Sería bo que o empeño político que se pon en loitar contra outras lacras como a violencia doméstica ou os accidentes de tráfico se estendese ao ámbito tributario. Non só nos daría máis recursos sen necesidade de subir impostos, tamén se reducirían os sentimentos de agravio comparativo e aumentaría a predisposición ao pagamento de todos os cidadáns.

Pola súa banda, é unha boa noticia que o goberno recupere o proxecto de reforma fiscal verde que se diluíu tras a marcha de Fernández Ordóñez do Ministerio de Economía.

Por certo, tanto no que se refire á imposición patrimonial como á tributación verde e sobre os recursos naturais, o bipartito galego traballou, contra corrente e na medida das súas posibilidades, nas liñas sinaladas.

2.2. Axustar con sentidiño

Sinto simpatía polos gobernantes que, cando cómpre, soben os impostos e axustan o gasto á baixa. Iso é ser fiscal e politicamente responsable. Por iso creo que, de entrada, é positivo que a Xunta se apunte á estratexia da consolidación fiscal, ante a situación de caída da recadación tributaria que están a sufrir todas as administracións públicas españolas, sen parangón en décadas.

A partir de aí, hai que discutir o xeito de facelo e os posibles efectos das diferentes opcións. De forma autónoma, o axuste fiscal pode realizarse incrementando ingresos tributarios ou recortando gastos. A primeira vía depende de que se mellore a xestión tributaria e se intensifiquen os esforzos contra a fraude, ou de subir tipos impositivos e eliminar exencións e deducións. No terreo da xestión, a capacidade da Xunta é menor. Os tributos que tramita de forma directa son secundarios en termos de recadación, porque en España a xestión está altamente centralizada. En canto á suba de impostos, existe certa marxe. Pero é difícil imaxinar que un goberno situado na dereita ideolóxica e que prometía no seu programa baixadas impositivas vaia transitar esta senda. O aprazamento sine die desas rebaixas é o máximo que cabe esperar.

Polo tanto, o axuste orzamentario vai centrarse no lado do gasto, o que conduce a interrogarse sobre o seu tamaño, as partidas concretas nas que se pode realizar, os seus efectos sobre o sistema produtivo e as súas consecuencias para o benestar social.

Verbo da dimensión do recorte, as comunidades autónomas deberían ser leais e cumprir co pactado no Consello de Política Fiscal e Financeira. A coordinación das políticas fiscais é tarefa do Goberno central e o que debe facer cada axente decisorio (comunidade autónoma, deputación ou concello) é cumprir co asinado. Iso é ser un país serio e crible nos mercados financeiros internacionais. Aprobar orzamentos que superan xa de entrada o déficit acordado, como fixo algunha comunidade, é ser fiscalmente irresponsable. Daquela, hai que aplaudir os esforzos da conselleira de Facenda para conseguir manter o déficit para 2010 nos límites establecidos, sen caer na tentación de «esconder facturas no caixón» e aínda que para iso cumpra revisar sobre a marcha o orzamento en execución.

Dito o anterior, hai que atopar as partidas nas que o axuste sexa menos gravoso, non só dende un punto de vista social, senón tamén económico. Tarefa que non é sinxela, por varias razóns obxectivas. A maior parte do orzamento autonómico canalízase cara a servizos moi visibles para a cidadanía, con grande influencia sobre o seu benestar (sanidade, educación, servizos sociais...). Por exemplo, o peso da Administración autonómica no emprego e o pib de Galicia duplica o da Comunidade de Madrid: quere dicir que unha maior proporción de persoas e empresas dependen dos seus contratos coa Xunta de Galicia. Existen moitas liñas do orzamento de gasto intocables por diversas razóns (xuros da débeda, salarios...), o que significa que realmente o axuste non recae sobre 11.000 millóns de euros, senón sobre unha cantidade substancialmente inferior. Douscentos millóns de euros non chegan ao 2% do orzamento aprobado para 2010. Pero convértense nunha porcentaxe de dous díxitos cando se deixa a un lado a parte do orzamento que non é revisable á baixa, polo menos a curto prazo.

Sería temerario tratar de solucionar nunhas liñas o problema, pero atrévome a suxerir algunhas ideas. Primeira, deben evitarse os axustes xerais: hai que facer un traballo minucioso para evitar meter a tesoira alí onde os recursos son xa insuficientes. Segunda, a metodoloxía das táboas input-output pode dicirnos algo sobre o impacto económico de recortar unha cousa ou outra, dependendo da súa natureza ou do destino xeográfico dos pagamentos que se eliminan. Terceira, os axustes orzamentarios serven de pouco cando os xestores teñen a opción de meter as facturas no caixón. Se os responsables de xestión non colaboran, o exercicio de adelgazamento pode quedar nun brinde ao sol. Finalmente, os aforros nas estruturas da Administración e dos gabinetes que se dedican a pensar e deseñar estratexias poden ser enormemente custosos para a acción do goberno.

3. AXUSTES E CALIDADE DOS SERVIZOS PÚBLICOS

3.1. Estreitezas orzamentarias

En 2010, a economía galega mellorará a súa situación. Á menor dimensión do axuste á baixa nas cifras de pib e emprego en comparación co resto de España, hai que lle sumar tanto a recuperación que se abre paso nos países que son os nosos principais clientes (Francia, Alemaña, mesmo Portugal), como o efecto do Xacobeo 2010. Dende 1993, os anos xubilares supoñen un impulso positivo e significativo para a economía galega. Por iso non comparto a opinión dos que dan por feito que a recesión que sufrimos se prolongará en 2010. Mesmo aínda que o conxunto da economía española se sitúe no ámbito do –1% no conxunto do ano, Galicia terá un crecemento do pib positivo e, probablemente, sexa a comunidade autónoma que experimente unha mellor conxuntura económica en 2010.

En todo caso, este efecto diferencial positivo pode modulalo á alza a Xunta mediante diversas actuacións: con habilidade na explotación turística do Xacobeo; con maior celeridade na execución dos investimentos autonómicos e control sobre os estatais; impulsando unha sorte de Plan G para a economía galega en colaboración cos municipios e deputacións, a semellanza do estatal pero focalizado en liñas estratéxicas para Galicia, ou intensificando a internacionalización das empresas galegas, fundamentalmente dando un pulo aos investimentos e exportacións cara aos enormes e puxantes mercados asiáticos.

Ende mal, esa mellora económica non evitará que 2010 sexa un ano de estreitezas orzamentarias tamén en Galicia. É verdade que se o consumo e a renda se incrementan, aumentarán os nosos recursos por irpf, ive ou impostos especiais. Pero por diversas cuestións técnicas (como a utilización de medias móbiles no caso das participacións en impostos sobre o consumo), a maior parte dos efectos positivos tardarán en aflorar ata 2011. Tamén é certo que o novo sistema de financiamento autonómico incrementa, en principio, os recursos que vai recibir Galicia, e que a Administración central e as comunidades autónomas acordaron que as segundas poidan recorrer á débeda en cantidades ben considerables en 2010 para financiaren o seu gasto. Non obstante, a caída da recadación tributaria está a ser tan brutal que existen dúbidas razoables de que mesmo usando eses recursos adicionais ou extraordinarios se poida manter sequera o mesmo nivel de gasto orzado en 2009.

O 2010 vai ser un ano especialmente duro para o Goberno de Núñez Feijóo. Porque vai ter que seleccionar coidadosamente os proxectos e programas novos, e porque vai ter que meter a tesoira a outros moitos. E a realidade é que non existe tanta graxa no sector público como ás veces se di. Sen dúbida, todos os conselleiros han ter que demostrar grande habilidade como xestores e talle como políticos para sortearen os conflitos internos e externos que se aveciñan.

Algo similar se pode dicir sobre as contas de concellos e universidades. Con previsibles caídas dos recursos en termos nominais, e dadas as fortes tensións financeiras que xa padecían moitas destas administracións, non me atrevo a adiantar que pode chegar a acontecer nos dous vindeiros anos. Sendo construtivos, creo que se podería aproveitar a difícil conxuntura para fusionar os municipios máis pequenos e incentivar a cooperación en todos, e para despregar dunha vez os contratos-programa no ámbito universitario: non son a panacea, pero ben deseñados poden axudar a que as universidades galegas melloren as súas discretas posicións nos listasnacionais e internacionais.

3.2. O diñeiro non chega

A conxuntura económica colleunos a repelo. Nun momento en que en España nos fixabamos retos importantes en educación e I+D+i, atención a dependentes e construción de infraestruturas, sufrimos unha caída sen precedentes nos recursos públicos. Ao primeiro tiramos do endebedamento para manter o nivel de gasto. Os superávits do pasado permitíronnos seguir unha estratexia que abondaría se a crise fose de duración curta, como a de 1993. Non é o caso. As previsións para 2010 e 2011 fan agoirar melloras moi limitadas da recadación.

A esaxerada reacción dos mercados internacionais serviulle ao Goberno español para lembrar que a débeda non é unha fonte ilimitada de recursos e que hai que reconducir a situación. A suba do ive e a marcha atrás na dedución dos catrocentos euros son un paso nesta dirección. Como o é o recorte de gastos ministeriais, empezando polos investimentos de Fomento. A escala galega tamén se fixeron movementos. Por un lado, aprazáronse sine die as rebaixas fiscais anunciadas no programa do ppdeg e aplicáronse medidas de recorte de gasto.

O primeiro foi razoable. O experimento dos catrocentos euros serviu para demostrar que o efecto expansivo dos recortes fiscais é moi limitado en tempos de incerteza e propensión a aforrar máis. Polo tanto, a rebaixa do irpf significaría directamente menos recursos e máis dificultades para cadrar as contas. En canto aos recortes do gasto, é unha realidade que se cebaron en postos de dirección e gabinete; tamén en restricións indiscriminadas en materia de persoal. A dúbida é se ese recorte non pode significar certo descabezamento do Goberno e de áreas e postos fundamentais para unha xestión á altura dun orzamento de máis de 11.000 millóns de euros.

En calquera caso, todo o anterior non parece que vaia abondar. Será necesario revisar á alza a presión fiscal e reformular obxectivos polo lado do gasto. En canto ao primeiro, a loita contra a fraude fiscal debe ser o primeiro vector. Aínda que este obxectivo ha ser perenne para os gobernos, a necesidade de recursos e o espazo de mellora neste ámbito, superior á media da ue, deben ser acicates para un novo pulo. A partir de aí, creo que debería aproveitarse o momento para reconducir decisións improvisadas ou discutibles do Goberno central, como a supresión de facto do imposto de patrimonio, o abandono da reforma fiscal verde que se prometía en 2004 ou a agonía do imposto sobre sucesións. No ámbito autonómico, as responsabilidades en materia de xestión son comparativamente menores, pero a Xunta podería tentar imitar algunhas figuras impositivas ensaiadas con éxito noutros territorios, como os impostos sobre residuos.

No terreo do gasto a cousa é, se cabe, máis difícil. Neste caso, se cadra habería que combinar varios tipos de actuacións, todas elas impopulares. En primeiro lugar, revisar obxectivos e fixar novas prioridades. Por exemplo, ao mellor non é posible cumprir en 2015 co previsto na Lei de dependencia. Sería bo asumilo e dilatar o período de aplicación da lei. As análises dispoñibles mostran que estamos a falar de algo que pesa moito xa nos orzamentos autonómicos e que será difícil manter os crecementos explosivos que se rexistran dende 2006 en practicamente todas as comunidades.

En segundo lugar, evitar axustes xenéricos. En contra do que pensan moitos observadores, coido que non existe tanta graxa no sector público. Aplicar conxelacións de persoal en todos os departamentos e servizos, ou aplicar recortes iguais sen analizar previamente necesidades e marxes pode ao cabo afectar moi negativamente aos servizos públicos e a xestión da cousa pública. Que os nosos xestores públicos aproveiten a crise para arremangarse, atopar as ineficiencias e reorganizar e reciclar os recursos humanos para sacalos de onde menos falta fan e levalos a onde o traballo desborda os empregados públicos. Unha racionalización que os sindicatos da función pública non deberían torpedear de entrada.

3.3. Ano 2011: odisea municipal

O próximo ano haberá eleccións municipais. As corporacións municipais e os grupos que as sustentan afanaranse en conseguir os mellores resultados. E a batalla dos discursos será especialmente encarnizada pola extraordinaria situación financeira dos municipios. Que cabe esperar neste sentido?

Os ingresos tributarios dos concellos dependen moito do inmobiliario. Cunha construción residencial que tardará en reactivarse e a finalización no ano que andamos da maioría dos proxectos en obra, a medra de recursos por esta vía pasa por un incremento de tipos no imposto sobre bens inmobles (ibi) e as incorporacións ao catastro antes de fin de 2010. É verdade que na maioría dos municipios galegos os tipos impositivos son moi baixos en perspectiva española e que existe marxe obxectiva para subilos. Pero é difícil que esa marxe se explote en ano electoral. Polo menos de forma unilateral.

As transferencias procedentes doutros niveis de goberno van quedar practicamente estancadas, no mellor dos escenarios. As dotacións extraordinarias aos plans de obras municipais seguen unha tendencia decrecente e é mesmo posible que para 2011 se remate retirando estas medidas, co fin de reequilibrar as contas das administracións públicas no horizonte de 2013. Queda pendente, certamente, a reforma do financiamento municipal a escala estatal, pero a negociación vai moi lenta e o Goberno central non vai repetir o acontecido co financiamento autonómico. O incremento global de fondos vai ser máis ben cativo.

Ás queixas dos municipios de falta de suficiencia financeira e sobrecarga polo exercicio de competencias impropias, responderáselles que parte desa sobrecarga é decisión autónoma dos concellos e que outra parte debe ser reclamada ás comunidades autónomas, titulares das competencias correspondentes. O problema para os concellos galegos neste caso é que a Xunta de Galicia é unha das administracións autonómicas que máis recursos transfire aos concellos en España e que, coma as demais, teno difícil para cadrar as súas propias contas.

En canto á débeda e os recortes do gasto, as dificultades son evidentes. No primeiro caso, as marxes legais para os municipios son estreitas. E no segundo, os concellos van chegar exhaustos tras os esforzos de contención de gasto de 2009 e 2010.

En conxunto, o escenario é máis ca sombrío para 2011. Ao meu xuízo, peor mesmo que o de 2010, polo esgotamento financeiro acumulado. Que facer? Unha posible solución sería alcanzar pactos municipais que permitisen levar adiante axustes adicionais no lado do gasto e subas impositivas incentivas dende a Xunta: tendo en conta o problema de infratributación municipal que temos en Galicia, o esforzo fiscal debería ser unha variable clave na repartición das transferencias ata que nos normalizásemos. Non obstante, a ninguén lle escapa a dificultade deste tipo de acordos; sobre todo en ano electoral.

En segundo lugar, os municipios máis pequenos que rebenten financeiramente e deban ser rescatados de forma máis ou menos explícita deberían ser conducidos a procesos de fusión ou a compartiren servizos para aproveitárense das economías de escala que reducen custos. Aproveitemos a crise para racionalizar o mapa municipal.

En terceiro lugar, e á espera de decidir o futuro das deputacións, é un bo momento para reivindicárense no seu papel de apoio aos municipios. Loxicamente, tamén elas están a sufrir o recorte de ingresos. Pero probablemente esta crise axude a evidenciar a diferenza entre unhas e outras. Entre aquelas atrapadas por culturas organizativas clientelares e as que se foron adaptando para cumprir coa súa función xenuína. Entre o que fai algunha deputación galega co excelente labor que desempeña a Deputación de Barcelona, por exemplo.







Workers of the World é a revista editada pola Asociación Internacional de Folgas e Conflitos Sociais (Strikes and Conflicts International Association), da que é membro fundador e forma parte activa a Rede de Arquivos Históricos de CCOO. Esta revista pretende estimular o estudo do traballo e da conflitividade social dende unha perspectiva global e a longo prazo, transcendendo os enfoque nacionais ou conxunturais e adoptando, aí mesmo, un enfoque crítico e multidisciplinar.

© 2018 Fundación 10 de Marzo Vía Edison, nº 1 - C Polígono do Tambre 15890 - Santiago - Tfno. 981 574 082 - f10m.sn@galicia.ccoo.es